A presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministra Cármen Lúcia, deferiu medida liminar em favor do Tribunal de Contas do Estado (TCE/RN) no sentido de manter a determinação de bloqueio de valores de empresa envolvida no processo que identificou pagamentos irregulares da ordem de R$ 34,9 milhões no Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (Idema), conforme decidido no acórdão nº 411/2016.
A determinação do TCE/RN havia sido anulada em agosto de 2017 por decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, através de Mandado de Segurança, sob alegação de que a Corte de Contas não teria competência para impor medida cautelar de indisponibilidade de bens de pessoas físicas e jurídicas de direito privado. O Plenário do TJRN havia concedido a segurança pleiteada pela empresa DH Construção, Serviços e Locações Ltda.
“Pelo exposto, defiro a medida liminar para suspender o acórdão proferido no Mandado de Segurança n. 2016.016466-4 pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, mantendo a determinação de bloqueio de valores discriminados no Acórdão n. 411/2016 do Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte”, decidiu a presidente do STF, assegurando o poder geral de cautela do Tribunal de Contas.
A ministra Cármen Lúcia afirmou que as discussões sobre os limites de atuação do Poder Judiciário sobre a legalidade de atos praticados pelos Tribunais de Contas, bem como a possibilidade de bloqueio de bens pelo TCE, não são novas na Suprema Corte.
“No exercício do poder geral de cautela, o Tribunal de Contas pode determinar medidas em caráter precário que assegurem o resultado final dos processos administrativos. Isso inclui, dadas as peculiaridades da espécie vertente, a possibilidade de determinação de indisponibilidade temporária de bens titularizados pela interessada”, escreveu a ministra.
E concluiu: “A anulação do Acórdão do Tribunal de Contas n. 441/2016 (Processo n. 012520/2015-TC), além de representar a negativa da atribuição constitucionalmente atribuída aos Tribunais de Contas estaduais, a demonstrar possível lesão à ordem pública, pode causar lesão à economia pública por importar em potencial inutilidade do processo administrativo instaurado contra os beneficiários de recursos públicos indicados na referida tomada de contas, cujo desvio total estimado é de trinta e quatro milhões de reais”.
CASO IDEMA
No dia 4 de outubro de 2016, o Tribunal de Contas do Estado determinou a indisponibilidade dos bens de 27 empresas e 17 pessoas físicas envolvidas em pagamentos irregulares da ordem de R$ 34,9 milhões no Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (Idema).
A indisponibilidade dos bens foi decretada no dia 09 de agosto após auditoria realizada pela Diretoria da Administração Indireta detectar que os desvios ocorridos no Idema, e investigados inicialmente pelo Ministério Público Estadual na Operação Candeeiro, superaram o valor previamente aferido, que era de R$ 19 milhões.
O então relator do processo, conselheiro Gilberto Jales, votou pelo cumprimento das medidas cautelares sem audiência prévia dos responsáveis, em razão do risco de ocultação de patrimônio. O voto foi aprovado à unanimidade pelos demais conselheiros do Pleno do TCE.
Além de identificar pagamentos irregulares no montante de R$ 34,9 milhões, ao invés dos R$ 19 milhões anteriormente aferidos, a equipe técnica do Tribunal de Contas apontou que foram utilizadas 27 empresas para a operacionalização dos desvios, em contraste com as 7 empresas inicialmente implicadas.
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte
Twitter: @TCE_RN
Facebook/tcedorn
Assessoria de Comunicação Social
Assessor: Viktor Vidal
(84) 3642-7281DECISÃO
SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. TOMADA
DE CONTAS. TRIBUNAL DE CONTAS DO
RIO GRANDE DO NORTE. PODER GERAL
DE CAUTELA. BLOQUEIO DE BENS DA
INTERESSADA. POSSIBILIDADE.
PRECEDENTES. SEGURANÇA
CONCEDIDA EM MANDADO DE
SEGURANÇA PARA ANULAR ACÓRDÃO
DO TRIBUNAL DE CONTAS DO RIO
GRANDE DO NORTE. RISCOS DE LESÃO À
ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS
CONFIGURADOS. MEDIDA LIMINAR
DEFERIDA. PROVIDÊNCIAS
PROCESSUAIS.
Relatório
1. Suspensão de segurança, com requerimento de medida liminar,
ajuizada pelo Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte para serem
suspensos os efeitos do acórdão proferido “pelo Tribunal de Justiça do Estado
do Rio Grande do Norte, nos autos do Mandado de Segurança nº 2016.016466-4,
que concedeu a segurança para decretar a nulidade do Acórdão nº 441/2016
proferido pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte e determinar
o desbloqueio de bens/valores do impetrante DH CONSTRUÇÃO, SERVIÇOS E
LOCAÇÕES LTDA-EPP, por, através de interpretação conforme a Constituição,
entender que o Tribunal de Contas Estadual não teria poderes nem competência
para impor medida cautelar de indisponibilidade de bens de pessoas físicas e
jurídicas de direito privado” (sic).
2. Em 2.8.2017, o Plenário do Tribunal de Justiça do Rio Grande do
Norte concedeu a segurança pleiteada por DH Construção, Serviços e
Locações Ltda. – EPP no Mandado de Segurança n. 2016.016466-4, nos
termos seguintes:
“EMENTA: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL.
MANDADO DE SEGURANÇA. ATO ADMINISTRATIVO.
ACÓRDÃO PROFERIDO PELA CORTE DE CONTAS
ESTADUAL. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA,
SUSCITADA PELA AUTORIDADE COATORA. REJEIÇÃO.
ÓRGÃO COLEGIADO. LEGITIMIDADE DE SEU PRESIDENTE.
MÉRITO. MEDIDA CAUTELAR APLICADA. DECRETAÇÃO DA
INDISPONIBILIDADE DE BENS DE NATUREZA PRIVADA DE
PESSOA JURÍDICA. BLOQUEIO DE VALORES EM
INSTITUIÇÃO FINANCEIRA. DESCABIMENTO. ATO DE
NATUREZA JURISDICIONAL. NECESSIDADE DE
REPRESENTAÇÃO E AUTORIZAÇÃO DO JUÍZO
COMPETENTE. AUSÊNCIA DE CARÁTER IRRESTRITO DO
PODER GERAL DE CAUTELA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS.
INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO DO ART.
121, V, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL Nº 464/2012.
LIMITE DE COMPETÊNCIAS QUE NÃO PODE SER
GENERALIZADA. PRINCÍPIOS DA INAFASTABILIDADE DA
JURISDIÇÃO (CF, ART. 5º XXXV), DA INDEPENDÊNCIA DOS
PODERES (CF, ART. 2º) E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF,
ART. 5º, LIV). PRECEDENTE DE JULGADO DESTA CORTE.
DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. CONCESSÃO
DA SEGURANÇA” (fl. 170, doc. 6).
3. Na presente suspensão o requerente assevera que, “em setembro de
2015, a partir de representação do Ministério Público de Contas, teve início o
processo nº 12520/2015-TC no âmbito do TCE/RN instaurado com o objetivo de
apurar possíveis desvios de recursos na gestão do Instituto de Desenvolvimento
Sustentável e Meio Ambiente - IDEMA (autarquia responsável por promover a
política ambiental no Estado do Rio Grande do Norte), a partir do
compartilhamento de provas obtidas em procedimento deflagrado pelo Ministério
Público Estadual e Polícias Civil e Militar, denominada de
‘Operação Candeeiro’. (…) Veio a lume o consistente, substancioso e robusto
Relatório de Auditoria nº 116/2016-DAI, contemplado com 296 páginas e mais 86
anexos, apontando a existência de pagamentos irregulares, com a configuração de
desvio de recursos públicos do IDEMA na ordem de R$ 33.316.955,10 (trinta e
três milhões trezentos e dezesseis mil novecentos e cinquenta e cinco reais e dez
centavos), e identificação dos prováveis beneficiários diretos, 54 pessoas físicas e 27
empresas”.
Alega que, no julgamento pelo Plenário do Tribunal de Contas do Rio
Grande do Norte do Processo n. 012520/2015-TC (Acórdão 441/2016),
“foram identificados dois pagamentos – que totalizam R$ 155.210,74 (cento e
cinquenta e cinco mil, duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos) -
provenientes da conta corrente vinculada do IDEMA sem qualquer registro
orçamentário e financeiro em nome da empresa [interessada, DH Construção,
Serviços e Locações Ltda. – EPP,] no sistema contábil desta entidade autárquica,
ou seja, os pagamentos ocorreram sem a devida escrituração contábil. Além disso,
após as diligências realizadas, constatou-se que não havia qualquer documento
fiscal emitido pela empresa tendo como tomador de serviço ou destinatário de
mercadoria o IDEMA/RN. Portanto, as evidências apontam para possível
destinação de recursos àquela pessoa jurídica sem a devida comprovação da sua
legitimidade”.
Argumenta que “o relatório elaborado pelo unidade técnica do Tribunal de
Contas do RN identificou o maior desvio de recursos públicos que se tem notícia
na história do Rio Grande do Norte, de quase R$ 34 milhões, em valor histórico.
(…) Diante de todo este relato fático, devidamente consubstanciado em provas -
sem prejuízo de se reconhecer como fatos públicos e notórios dada a repercussão
midiática que lhe foi conferida -, Vossa Excelência pode aferir quão relevante se
mostra, neste momento, a suspensão da decisão do TJRN que reverteu a
determinação do TCE/RN quanto a medidas cautelares de resguardo ao erário, seja
pelo aspecto econômico de prejudicar futura ação de ressarcimento em face da
pessoa jurídica apontada, seja pelo incentivo que representa aos demais
responsabilizados a vista do precedente gerado pela Corte de Justiça estadual”.
Ressalta que a “decisão do TJRN deve ser suspensa, eis que, ao deferir a
segurança impetrada, criou abominável precedente contra a ordem jurídica e a
economia pública do Estado do RN. Com efeito, ao desprezar a competência do
TCE/RN para adotar medidas cautelares, inclusive e especificamente de
indisponibilidade de pessoas investigadas na operação denominada
“CANDEEIRO”, fez tábula rasa do artigo 71 da Constituição Federal,
notadamente seus incisos II e VIII, bem assim, dos artigos 120 e 121, V, da Lei
Orgânica do TCE/RN (LCE 464/2012), além de desrespeitar o disposto no
Regimento Interno desta Corte de Contas (Resolução 009/2012, artigos 345 e 346,
V)”.
Assinala ter reconhecido este Supremo Tribunal a possibilidade de
prática dos atos discutidos nesta suspensão e menciona os Mandados de
Segurança ns. 24.510, 26.547, 33.092, 26.969, 24.379, 34.446 e 34.793.
Pondera que “os mesmos fundamentos do vergastado acórdão do Tribunal
de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte já foram anteriormente rechaçados
em sede do Pedido de Suspensão de Segurança nº 4.878 MC/RN4, quando ali se
afastou decisão da mesma Corte judiciária proferida no MS 2013.019602-6 (TJRN).
Na ocasião, o então Presidente deste STF, Ministro Joaquim Barbosa, em
conformidade com o parecer da Procuradoria-Geral da República, manteve a
decisão do TCE/RN que determinou o bloqueio de valores em conta corrente de
servidora envolvida no ‘Escândalo dos Precatórios de Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Norte’”.
Assevera “patente o equívoco da tese abraçada pelo Egrégio Tribunal de
Justiça potiguar, mostrando-se premente a suspensão da decisão a quo,
assegurando a manutenção das prerrogativas do Tribunal de Contas no exercício
das atribuições que lhe foram constitucionalmente outorgadas, como medida de
resguardo à ordem pública, sob pena de, a prevalecer a interpretação que vem
adotando o TJRN, se estar a comprometer a própria atuação do TCE/RN enquanto
órgão de estatura constitucional responsável pelo controle e fiscalização do
patrimônio público”.
Acrescenta que “a decisão hostilizada põe em risco a possibilidade de
ressarcimento do erário estadual, severamente lesado pelo esquema de corrupção
que ficou nacionalmente conhecido após a deflagração da “operação candeeiro”
(vide em anexo notícias veiculadas na imprensa). (…) Apenas em relação à
impetrante, ora requerida, foi determinada a indisponibilidade de R$ 155.210,74
(cento e cinquenta e cinco mil, duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos),
para garantir o futuro ressarcimento ao Erário do prejuízo causado ao erário do
Estado do Rio Grande do Norte. Manter a decisão hostilizada – com flagrante
repercussão sobre os casos de todos os envolvidos e investigados pelo Ministério
Público e pelo Tribunal de Contas do RN – é criar enorme obstáculo à plena
persecução e recuperação do dinheiro público criminosamente desviado pela
organização criminosa investigada e denunciada”.
Alega presente o sinal do bom direito e aponta que “o risco da demora
traduz-se na possibilidade do TJRN efetivar a qualquer momento o acórdão aqui
combatido, em que pese a interposição de Embargos de Declaração pelo Estado do
Rio Grande do Norte nos autos do Mandado de Segurança, mas ainda não
apreciado até o ingresso do presente pedido”.
Requer
“a imediata suspensão, até o trânsito em julgado da decisão que
venha ser proferida no processo principal, do acórdão proferido pelo
Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte nos autos do
Mandado de Segurança nº 2016.016466-4 – TJRN, que concedeu a
segurança para determinar o desbloqueio dos bens e valores da
impetrante, DH Construção, Serviços e Locações Ltda”.
Pede a suspensão da decisão impugnada para “determinar que o
Acórdão nº 441/2016-TC tenha restabelecidos seus efeitos, retornando-se ao status
quo ante, de modo a serem novamente indisponibilizados os valores encontrados
da impetrante/requerida”.
Examinados os elementos havidos no processo, DECIDO.
4. Pelo regime legal de contracautela (Leis ns. 4.348/1964, 7.347/1985,
8.437/1992, 8.038/1990, 9.494/1997 e 12.016/2009, art. 1.059 do Código de
Processo Civil de 2015 e art. 297 do Regimento Interno do Supremo
Tribunal Federal), a Presidência deste Supremo Tribunal dispõe de
competência para determinar providências para evitar grave lesão à ordem,
à saúde, à segurança e à economia públicas, suspendendo a execução de
decisões concessivas de segurança, de liminar ou de tutela antecipada
quando a questão tenha natureza constitucional. Confiram-se, por exemplo,
o Agravo Regimental na Reclamação n. 497/RS, Relator o Ministro Carlos
Velloso, o Agravo Regimental na Suspensão de Segurança n. 2.187/SC,
Relator o Ministro Maurício Corrêa, e a Suspensão de Segurança n.
2.465/SC, Relator o Ministro Nelson Jobim.
5. A suspensão de segurança é medida excepcional de contracautela
destinada a resguardar a ordem, a saúde, a segurança e a economia
públicas, prevista no art. 15 da Lei n. 12.016/2009, no qual se estabelece:
“Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito
público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à
ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do
tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender,
em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa
decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias,
que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição”.
Na suspensão de segurança não se analisa o mérito da ação
mandamental, mas apenas a existência de elementos com potencialidade
lesiva do ato decisório em face de interesses públicos relevantes
assegurados em lei.
6. A matéria em análise refere-se à aplicação dos incs. VI e IX do art.
71 da Constituição da República, presente, portanto, matéria constitucional
a justificar o pedido de suspensão de segurança.
7. A discussão sobre os limites de atuação do Poder Judiciário sobre a
legalidade de atos praticados pelos Tribunais de Conta, especialmente em
cautelar, não é nova neste Supremo Tribunal.
Assentou-se que os Tribunais de Contas dispõem de competência
para determinar providência cautelar indispensável à garantia da
preservação do interesse público e da efetividade de deliberações tomadas
em processos de fiscalização por eles conduzidos.
Em 19.11.2003, no julgamento do Mandado de Segurança n. 24.510/DF,
Relatora a Ministra Ellen Gracie, o Plenário deste Supremo Tribunal
decidiu:
“PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. IMPUGNAÇÃO.
COMPETÊNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITÓRIO.
AUSENCIA DE INSTRUÇÃO. 1- Os participantes de licitação têm
direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem
impugná-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de
ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistência de direito líquido e certo.
O Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar
procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (artigos 4º e
113, § 1º e 2º da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação
publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui
legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão
ao erário e garantir a efetividade de suas decisões). 3- A decisão
encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da
Representação e na legislação aplicável. 4- Violação ao contraditório e
falta de instrução não caracterizadas. Denegada a ordem“ (DJe
19.3.2004).
No julgamento da medida liminar na Suspensão de Segurança n.
3.789/MA, o Ministro Cezar Peluso assentou:
“DECISÃO: 1. Trata-se de pedido de suspensão de segurança,
ajuizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, contra
decisão do Des. Jaime Ferreira de Araújo, do Tribunal de Justiça desse
Estado, que concedeu liminar, em favor do Estado do Maranhão, nos
autos do MS nº 10363/2009, tornando sem efeito a suspensão dos efeitos
orçamentários, contábeis e financeiros dos Decretos nº 25.119/2009 e de
nº 25.130/2009 a 25.180/2009 (fls. 03/04), todos de abertura de créditos
suplementares, e suspensos cautelarmente pelo ora requerente.
Alega o Tribunal de Contas que tais Decretos violam as previsões
contidas na lei orçamentária, o que reclama sua atuação, nos termos do
art. 71, IX e X, da Constituição Federal, para sustar, liminarmente,
atos que, aparentemente ilegais, são aptos a produzir grave lesão ao
erário.
2. É caso de deferimento de suspensão. (...)
E está presente tal requisito, pois em jogo, aqui, alegada violação
ao art. 71 da Constituição da República.
O TCE pretende lhe seja reconhecida competência constitucional,
para, diante de fundado receio de lesão à ordem jurídica, expedir
medidas cautelares, tendentes a prevenir gravames ao erário e a
garantir a efetividade de suas decisões.
E tem razão, como se tira ao que já o afirmou esta Corte ao
propósito:
“PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. IMPUGNAÇÃO.
COMPETÊNCIA DO TCU. CAUTELARES. CONTRADITÓRIO.
AUSÊNCIA DE INSTRUÇÃO. 1- Os participantes de licitação têm
direito à fiel observância do procedimento estabelecido na lei e podem
impugná-lo administrativa ou judicialmente. Preliminar de
ilegitimidade ativa rejeitada. 2- Inexistência de direito líquido e certo.
O Tribunal de Contas da União tem competência para fiscalizar
procedimentos de licitação, determinar suspensão cautelar (artigos 4º e
113, § 1º e 2º da Lei nº 8.666/93), examinar editais de licitação
publicados e, nos termos do art. 276 do seu Regimento Interno, possui
legitimidade para a expedição de medidas cautelares para prevenir lesão
ao erário e garantir a efetividade de suas decisões). 3- A decisão
encontra-se fundamentada nos documentos acostados aos autos da
Representação e na legislação aplicável. 4- Violação ao contraditório e
falta de instrução não caracterizadas. Denegada a ordem.” (MS nº
24.510, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 19/11/2003. Grifos nossos)
Foram, aliás, bem relevadas pelo requerente as manifestações dos
Ministros CELSO DE MELLO, SEPÚLVEDA PERTENCE, e
também a minha, nesse julgamento. Confiram-se:
“Na realidade, o exercício do poder de cautela, pelo Tribunal de
Contas, destina-se a garantir a própria utilidade da deliberação final a
ser por ele tomada, em ordem a impedir que o eventual retardamento na
apreciação do mérito da questão suscitada culmine por afetar,
comprometer e frustrar o resultado definitivo do exame da controvérsia.
Não se pode ignorar- consoante proclama autorizado magistério
doutrinário (SYDNEY SANCHES, ‘Poder Cautelar geral do Juiz no
Processo Civil Brasileiro’, p.30, 1978, RT; JOSÉ FREDERICO
MARQUES, ‘Manual de Direito Processual Civil’, vol. 4/335, item n.
1.021, 7ª Ed., 1987, Saraiva: CÂNDIDO RANGEL DINAMARCO,
‘A Instrumentalidade do Processo’, p. 336/371, 1987, RT; VITTORIO
DENTI, ‘Sul Concetto dei Provvedimenti cauteleri’, p. 20, mitem n. 8,
Pádua, 1936, Cedam; HUMBERTO THEODORO JÚNIOR, ‘Tutela
Cautelar’, vol. 4, p. 17, 1992, Aide, v.g.) – que os provimentos de
natureza cautelar acham-se instrumentalidade vocacionados a conferir
efetividade ao julgamento final resultante do processo principal,
assegurando, desse modo, plena eficácia e utilidade à tutela estatal a ser
prestada.
Assentada tal premissa, que confere especial ênfase ao binômio
utilidade/necessidade, torna-se essencial reconhecer – especialmente em
função do próprio modelo brasileiro de fiscalização financeira e
orçamentária, e considerada, ainda, a doutrina dos poderes implícitos –
que a tutela cautelar apresenta-se como instrumento processual
necessário e compatível com o sistema de controle externo, em cuja
concretização o Tribunal de Contas desempenha, como protagonista
autônomo, um dos mais relevantes papéis constitucionais deferidos aos
órgãos e às instituições estatais.” (CELSO DE MELLO)
“O poder cautelar é inerente à competência para decidir.”
(SEPÚLVEDA PERTENCE)
“O detentor do poder de remediar, também tem o poder de
prevenir.” (CEZAR PELUSO).
São conclusões que de todo convém à espécie, pois, no caso, sob
pretexto de que a “Corte de Contas Estadual não detém função
jurisdicional típica” (fls. 23), o que é truísmo, o ato ora impugnado,
cassando-lhe a eficácia da ordem de suspensão dos decretos e dos
respectivos convênios, a princípio tidos por danosos ao tesouro estadual,
aniquilou na prática, à primeira vista, a competência fiscalizatória que
a Constituição Federal outorgou àquele órgão e que, como é óbvio, só
pode exercida, se lhe sejam assegurados os meios que a garantam e
tornem efetiva.
3. Do exposto, defiro o pedido de suspensão de segurança, para
suspender os efeitos da decisão liminar proferida nos autos do Mandado
de Segurança nº 10363/2009, inclusive no que respeita à proibição da
Corte de Contas Estadual determinar suspensão de atos análogos” (DJ
27.4.2009).
Confiram-se também as Suspensões de Segurança ns. 5.149/CE (DJ
6.10.2016) e 5.182/MA (DJ 2.8.2017), ambas de minha relatoria.
8. Na espécie vertente, tem-se no Relatório de Auditoria n. 116/2016 –
DAI, elaborado pelos Inspetores de Controle Externo do Tribunal de
Contas do Rio Grande do Norte:
“4.2.1.11. DH Construção, Serviços e Locações LTDA - ÈPP -
CNPJ 11.141.026/0001-76
224. No item em exame, passa-se a descrever, de forma objetiva,
as evidências e documentos que demonstram a participação da empresa
DH Construção, Serviços c Locações LTDA - EPP, inscrita no CNPJ
sob o n° 11.141.026/0001-76, na condição de receptora de recursos
públicos indevidos oriundos das contas bancárias do IDEMA/RN.
225. De plano, registra-se que foram identificados em favor da
empresa em análise dois pagamentos provenientes da conta corrente
vinculada a entidade autárquica Estadual, conforme será detalhado
adiante neste tópico. No entanto, após consultas ao SIAF/RN do
período de 2011 a 2015 (Anexo 16.1), constata-se a ausência de
qualquer registro orçamentário e financeiro em nome da empresa no
sistema contábil do IDEMA/RN, isto é, os pagamentos ocorreram sem
a devida escrituração contábil, contrariando, assim, a regra contida no
Art. 50, inciso II, da Lei Complementar n° 101/2000 e no Art. 41 da Lei
Ordinária Estadual a° 4.041/1971.
226. Dessa forma, a fim de corroborar a informação apresentada
acima, o Diretor Geral do IDEMÁ/RN, Sr. Rondinelle Silva Oliveira,
em resposta à Solicitação de Auditoria n° 001/2016 - DAI, certificou
(Anexo 16.2) que não localizou nos arquivos da instituição nenhum
processo formal de pagamento, assim como ratificou, mediante telas
extraídas do SIAF/RN relativas ao mesmo período supracitado, a
inexistência de qualquer escrituração contábil realizada em nome da
DH Construção, Serviços e Locações LTDA - EPP.
227. Ademais, a partir da análise da documentação enviada
pelas Secretarias Municipais de Tributação de Natal (Anexo 1 -
MÍDIA) e de Pamamirim (fls. 312-316), assim como pela Secretaria de
Estado da Tributação do RN (Anexo 2 - MÍDIA), constata-se que não
existe nenhum documento fiscal emitido pela empresa tendo como
tomador do serviço ou destinatário de mercadoria o IDEMA/RN,
notadamente no período compreendido entre 01 de janeiro de 2011 e 13
de outubro de 2015.
228. Nesse contexto, mesmo revelando com base nas evidências
apresentadas a inexistência de qualquer vinculo jurídico obrigacional
com o IDEMA/RN, verifica-se que a empresa em questão foi
beneficiaria, em 26 de julho de 2012, com dois pagamentos (Anexo 16.3),
cujo valor total perfaz a quantia de R$ 155.210,74 (cento e cinquenta e
cinco mil, duzentos c dez reais e setenta e quatro centavos), conforme se
observaria tabela abaixo:
Diretoria de Controle Externo da Administração Indireta
Data Histórico Conta Corrente
Origem Responsável pelo Pagamento Documento
Valor
26/07/2012 PAG DIVER 7.096-3 Gutson Bezerra
Clebson Bezerril Oficio 229/2012 – DA 75.645,89
26/07/2012 PAG DIVER 7.096-3 Gutson Bezerra
Clebson Bezerril Oficio 228/2012 - DA 79.564,85
229. A partir dos dados relacionados na tabela acima, observa-se
que os desvios foram perpetrados mediante transferências diretas a
crédito da conta bancária n° 7.096-3 (Arrecadação APA Jeoipabu),
administrada pelo IDEMA/RN e aberta junto ao Banco do Brasil S.A,
agencia do Setor Público.
230. Ainda em relação aos pagamentos identificados como
irregulares, é importante registrar que estes foram operacionalizados a
partir da expedição de duas ordens de pagamentos por meio do sistema
BBPAG, todos assinadas pelo ex-Diretor Administrativo, Gutson
Johnson Gfovany Reinaldo Bezerra, e pelo ex-Chefe da UIFC, Clebson
José Bezerril, determinando à Agência do Centro Administrativo do
Banco do Brasil a realização de transferências diretas para a conta
bancária n° 57.152-0, do Banco do Brasil S.A, agência 2870-3, de
titularidade da empresa DH Construção, Serviços c Locações LTDA -
EPP.
231. Em suma, o recebimento por meio de transferências
bancárias oriundas das contas correntes do IDEMA/RN sem a devida
comprovação de contraprestaçãp de serviços ou entrega de
bens/mercadorias indica que a empresa DH Construção, Serviços e
Locações LTDA - EPP, por seus representantes legais, sabia ou deveria
saber, pelas circunstâncias, acerca da ocorrência de práticas ilícitas,
motivo pelo qual deve responder pelo dano ao erário estadual, em
solidariedade com Gutson Johnson Giovany Reinaldo Bezerra e Clebson
José Bezerril, no valor de RS 155.210,74 (cento e cinqüenta e cinco mil,
duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos), na forma do § 2° do
art. 75 da Lei Complementar Estadual n° 464/2012.
232. Diante do exposto, a partir das evidências trazidas aos autos,
é de ,se concluir que a empresa DH Construção, Serviços e Locações
LTDA –EPP participou do esquema de desvios na condição de
beneficiária direta dos ilícitos, mediante o recebimento indevido de dois
pagamentos, no total de RS 155.210,74 (cento e cinquenta e cinco mil,
duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos), razão pela qual deverá
ser realizada a sua citação a teor do art.45,1 c/c o art. 36, II, *V da Lei
Complementar Estadual n° 464/2012, em homenagem aos princípios do
contraditório e da ampla defesa, para que, querendo, apresente defesa,
acompanhe a instrução processual e produza provas, notadamente
referente à juntada de documentos que justifiquem o recebimento do
valor supracitado” (fls. 95-96, doc. 3).
Ao julgar o Processo n. 12520/2015-TC (Acórdão n. 441/2016), o
Plenário do Tribunal de Contas do Rio Grande do Norte decidiu:
“EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROCESSO SELETIVO,
PRIORITÁRIO E SIGILOSO. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL
PLENO FIXADA EM RAZÃO DA COMPLEXIDADE DA
MATÉRIA. PROCESSO QUE SE ORIGINOU COM PEDIDO
DE INSPEÇÃO FEITO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO DE
CONTAS. COMPARTILHAMENTO DE PROVAS POR JUÍZO
CRIMINAL QUE ALIADO AO RELATÓRIO DE
AUDITORIA APONTAM DIVERSAS IRREGULARIDADES NA
APLICAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS. PROVÁVEL
ESQUEMA MILIONÁRIO COM GRAVE LESÃO AO ERÁRIO.
NECESSIDADE DA ADOÇÃO DE MEDIDAS DE
RESGUARDO, INAUDITA ALTERA PARS (SEM
OITIVA PRÉVIA DOS SUPOSTOS RESPONSÁVEIS),
OEIJETIVANDO A GARANTIA DO INTERESSE PÚBLICO.
DEFERIMENTO DO PEDIDO CAUTELAR PARA
SUSPENSÃO DE PAGAMENTO DE CRÉDITOS, BEM COMO
DE CONSTRIÇÃO DE BENS E PATRIMÔNIO DE PESSOAS
FÍSICAS E JURÍDICAS QUE INJUSTIFICADAMENTE
RECEBERAM TRANSFERÊNCIAS BANCÁRIAS E
DEPÓSITOS DA AUTARQUIA ESTADUAL.
INTELIGÊNCIA DOS ARTIGOS 120, CAPUT E § 2º, 121, V,
DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.º 464/2012. TESE DA
DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA
QUE DEIXARÁ PARA SER APRECIADA, COM MAIOR
PROPRIEDADE, EM MOMENTO SEGUINTE. DEFERIMENTO
PARCIAL DOS PEDIDOS CAUTELARES” (fl. 141, doc. 6).
O Conselheiro Antônio Gilberto de Oliveira Jales determinou:
“Face ao exposto, ratificando a competência deste Pleno para
apreciação do presente processo, bem como a decisão de levantamento
do sigilo inicialmente conferido ao feito, bem como acolhendo
parcialmente as proposições cautelares do Relatório de Auditoria n.
116/2016 – DAI e a manifestação do Ministério Público de Contas,
deles discordando apenas no que tange à possibilidade de desconsiderar,
nesse momento, as pessoas jurídicas para atacar o patrimônio de seus
ócios, VOTO, com fundamentos nos artigos 12, caput, e § 2º, 121, V,
da Lei Complementar n. 464/12, cumulado com o artigo 345, caput e §
3º, do Regimento Interno, pela CONCESSÃO, INAUDITA ALTERA
PARS, DAS MEDIDAS CAUTELARES adiante fixadas:
a) Suspensão, até o julgamento definitivo do presente processo, de
quaisquer pagamentos destinados às pessoas jurídicas abaixo
identificadas, decorrentes da execução de ato, contrato ou procedimento
em curso junto à Administração Pública Estadual, direta ou indireta,
considerando valores já empenhados, até o limite da individualização
que segue: (...)
DH Construções, Serviços e Locações LTDA -EPP – CPNJ
11.141.026/0001-76: R$ 155.210,74 (cento e cinquenta e cinco mil,
duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos); (...)
b) Decretação de indisponibilidade dos bens que compõem o
patrimônio das PESSOAS JURÍDICAS JÁ REFERIDAS NO ITEM
‘A’ PRECEDENTE., bem como das pessoas físicas abaixo identificadas,
até o limite de cada individualização a seguir, e DESDE QUE NÃO SE
TRATEM DE VALORES DE CONTA SALÁRIO” (fls. 161-162, doc.
6).
9. Contra esse acórdão foi impetrado o Mandado de Segurança n.
2016.016466-4, julgado pelo Plenário do Tribunal de Justiça do Rio Grande
do Norte, por maioria, para “conceder a segurança para decretar a nulidade do
Acórdão 441/2016 (fls. 202/205), proferido pelo TCE/RN, nos autos do Processo
nº 012520/2015” (fls. 170-171, doc. 6).
Como fundamento para a anulação do Acórdão n. 411/2016, o
Desembargador Cláudio Santos manifestou-se nos seguintes termos:
“Com efeito, a respeito da matéria discutida no presente
mandamus, concernente à possibilidade de o TCE, à luz da sua
competência para determinar medidas cautelares (LCE 464/2012, art.
120, caput, c.c § 2º), decretar a indisponibilidade de bens, na forma
prevista no art. 121, V, do sobredito diploma normativo, O PLENÁRIO
DESTA CORTE ESTADUAL DE JUSTIÇA TEVE A
OPORTUNIDADE DE SE DEBRUÇAR SOBRE O TEMA AQUI
TRATADO POR OCASIÃO DO JULGAMENTO DO MANDADO
DE SEGURANÇA N. 2013.019602-6, DESTA RELATORIA
(JULGAMENTO EM 26/03/2014), OCASIÃO EM QUE,
MEDIANTE VOTAÇÃO UNÂNIME, FOI CONFERIDA PELO
TRIBUNAL INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO
AO ART. 121, V, DA LEI COMPLEMENTAR ESTADUAL N.
464/2012 (LEI ORGÂNICA DO TCE/RN), ORA INVOCADO PELO
RELATOR ‘PARA ADMITIR A POSSIBILIDADE DE O TCE
INDISPONIBILIZAR DIRETAMENTE BENS PÚBLICOS,
ENQUANTO, PARA OS BENS DE NATUREZA PRIVADA DE
PESSIAS FÍSICA E JURÍDICA, DE POSSE E/OU PROPRIEDADE
DESTAS, NECESSITAR DE AUTORIZAÇÃJUDICIAL, A SER
OBTIDA ATRAVÉS DE PROPOSIÇÃO AO ÓRGÃO
COMPETENTE, COM O NATURAL ENCAMINHAMENTO AO
PODER JUDICIÁRIO, SE FOR O CASO. (…)
Conforme se depreende do teor do aresto, para perfilhar o
entendimento ali explicitado, O PLENÁRIO DESTA CORTE DE
JUSTIÇA BEM DELIMITOU O ÂMBITO DE VALIDADE DA
NORMA PREVISTA NO ART. 121, V, DA LCE 464/2012, TENDO
FIXADO A COMPREENSÃO DE QUE NÃO ESTÁ INSERIDO NO
PODER GERAL DE CAUTELA ATRIBUÍDO À CORTE DE
CONTAS (LCE 464/2012, ART. 120, CAPUT), O PODER DE ELA
PROPRIA DECRETAR A INDISPONIBILIDADE DE BENS
PRIVADOS, COMO SE ESTÁ A TRATAR NOS ´RESENTES
AUTOS, SOB PENA DE, SE ASSIM FOR, RESTAREM
MALFERIDOS OS PRINCÍPIOS DA INAFASTABILIDADE DA
JURISDIÇÃO (CF, ART. 5º, XXXV), DA INDEPENDÊNCIA DOS
PODERES (CF, ART. 2º) E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL(CF,
ART. 5º, LIV)” (fl. 174,doc. 6).
10. Não compete a este Supremo Tribunal, na presente suspensão, a
análise da avaliação do Tribunal de Contas quanto à
complexidade/singularidade dos serviços a serem prestados pela
interessada e quanto à configuração ou não de situação de inexibilidade de
licitação nos cento e quatro processos administrativos objeto da decisão
impugnada.
Eventual aplicação inadequada do caput e do § 2º do art. 120 e do inc.
V do art. 121 da Lei Complementar n. 464/2012 refere-se a matéria não
contemplada nas balizas processuais da atribuição desta Presidência nesta
via processual.
11. Nos incs. VI, IX e X do art. 71 da Constituição da República,
dispõe-se:
“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete: (…)
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela
União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município; (…)
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as
providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada
ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado,
comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal”.
12. No exercício do poder geral de cautela, o Tribunal de Contas pode
determinar medidas em caráter precário que assegurem o resultado final
dos processos administrativos. Isso inclui, dadas as peculiaridades da
espécie vertente, a possibilidade de determinação de indisponibilidade
temporária de bens titularizados pela interessada, que, nos termos da
documentação juntada, teria recebido indevidamente R$155.210,74 (cento
e cinquenta e cinco mil, duzentos e dez reais e setenta e quatro centavos),
em alegada contrariedade aos princípios dispostos no art. 37 da
Constituição da República.
Em julgamento neste Supremo Tribunal, o Ministro Celso de Mello
assentou:
“a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais
como enunciados no art. 71 da Lei Fundamental da República, supõe
que se reconheça, a essa Corte, ainda que por implicitude, a
possibilidade de conceder provimentos cautelares vocacionados a
conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim,
que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário”
(MS n. 26.547/DF, decisão monocrática, DJ 29.5.2007).
“assentada tal premissa, que confere especial ênfase ao binômio
utilidade/necessidade, torna-se essencial reconhecer especialmente em
função do próprio modelo brasileiro de fiscalização financeira e
orçamentária, e considerada, ainda, a doutrina dos poderes implícitos
“que a tutela cautelar apresenta-se como instrumento processual
necessário e compatível com o sistema de controle externo, em cuja
concretização o Tribunal de Contas desempenha, como protagonista
autônomo, um dos mais relevantes papéis constitucionais deferidos aos
órgãos e às instituições estatais” (trecho do voto do Ministro Celso
de Mello proferido no MS n. 24.510/DF, Relatora a Ministra Ellen
Gracie, Plenário, DJ 19.3.2004).
A discussão sobre a possibilidade de bloqueio de bens pelo Tribunal
de Contas para preservar o resultado útil da atuação constitucional
fiscalizatória não é nova neste Supremo Tribunal.
No julgamento do Mandado de Segurança n. 33.092/DF, Relator o
Ministro Gilmar Mendes, a Segunda Turma decidiu:
“Mandado de Segurança. 2. Tribunal de Contas da União.
Tomada de contas especial. 3. Dano ao patrimônio da Petrobras. Medida
cautelar de indisponibilidade de bens dos responsáveis. 4. Poder geral
de cautela reconhecido ao TCU como decorrência de suas atribuições
constitucionais. 5. Observância dos requisitos legais para decretação da
indisponibilidade de bens. 6. Medida que se impõe pela excepcional
gravidade dos fatos apurados. Segurança denegada” (DJ 17.8.2015).
No voto, acompanhado por mim e pelo Ministro Celso de Mello, o
Ministro Gilmar Mendes assentou:
“É especificamente contra a decretação de indisponibilidade de
seus bens que os impetrantes se insurgem, apontando violação do
contraditório, da ampla defesa e do direito de propriedade, assim como
nulidade da decisão impugnada, por inexistência de fundamentação,
ausência de individualização das condutas supostamente irregulares
dos impetrantes e por falta de demonstração dos requisitos legais
autorizadores da medida constritiva. (…)
Quanto ao mérito, não há que se falar em ilegalidade ou abuso de
poder em relação à atuação do TCU que, ao determinar a
indisponibilidade dos bens, agiu em consonância com suas atribuições
constitucionais, com disposições legais e com a jurisprudência desta
Corte.
Em primeiro lugar, verifico que o ato impugnado – inclusive no
que tange à ordem cautelar de indisponibilidade de bens – está inserido
no campo das atribuições constitucionais de controle externo exercido
pelo Tribunal de Contas da União (art. 71, CF/88), pois são
investigadas possíveis irregularidades, apontadas pelo Ministério
Público junto ao TCU, quanto à operação de compra da refinaria
mencionada.
Nesse ponto, vale destacar que a jurisprudência desta Corte
reconhece assistir ao Tribunal de Contas um poder geral de cautela, que
se consubstancia em prerrogativa institucional decorrente das próprias
atribuições que a Constituição expressamente outorgou à Corte de
Contas para seu adequado funcionamento e alcance de suas finalidades.
É o que restou consignado por esta Corte, por exemplo, no julgamento
do MS 24.510/DF, Plenário, rel. min. ELLEN GRACIE, DJ,
19.03.2004. (…) Esse entendimento tem sido reafirmado por este
Tribunal em reiteradas decisões que envolvem, em maior ou menor
medida, a discussão cautelar e meritória da abrangência do poder geral
de cautela do TCU, a saber: MS 23.983, rel. min. Eros Grau, DJ
30.08.2004; MS 26.263 MC/DF, proferida pela ministra Ellen Gracie
no exercício da Presidência (RISTF, art. 13, VIII), DJ 02.02.2007; MS
25481 AgR/DF, rel. min. Dias Toffoli, 1ª Turma, DJe 25.10.2011).
Também, colhe-se da jurisprudência do STF entendimento de que
é possível, ainda que de forma excepcional, a concessão, sem audiência
da parte contrária, de medidas cautelares, por deliberação
fundamentada do Tribunal de Contas, sempre que necessárias à
neutralização imediata de situações de lesividade ao interesse público
ou à garantia da utilidade prática de suas deliberações finais. E que tal
situação não viola, por si só, o devido processo legal. É o que asseverou
o ministro Celso de Mello, por exemplo, ao indeferir medida liminar no
MS 26.547/DF, (DJ 29.05.2007), a saber: (…)
Em sentido semelhante, inclusive em caso que também discutia a
alegação de violação da ampla defesa e do contraditório em face de
decretação de indisponibilidade de bens pelo TCU sem prévia oitiva da
parte contrária, o ministro Joaquim Barbosa indeferiu medida liminar
(MS 30593 MC/DF, DJe 13.06.2011), com base na jurisprudência aqui
mencionada, asseverando o seguinte: (…)
Corrobora a legitimidade do ato impugnado o fato de que – como
bem esclareceu a autoridade coatora – o TCU dispõe de autorização
legal expressa (art. 44, § 2º, da Lei 8.443/92) para decretação cautelar
de indisponibilidade de bens, o que também encontra previsão em seu
regimento interno (arts. 273, 274) – inclusive sem oitiva da parte
contrária quando necessário (art. 276, RITCU) –, como forma de prover
o órgão de instrumentos garantidores da própria utilidade de suas
deliberações finais: (…)
Tais elementos afastam a violação da ampla defesa e do
contraditório pelo simples fato de a medida cautelar ter sido proferida
sem prévia oitiva dos impetrantes. Até porque, conforme informado pela
autoridade coatora, a própria decisão já determina a citação imediata
dos impetrantes para exercício do direito de defesa e não se cuida, ainda,
de decisão de mérito, mas tão somente de procedimento administrativo
cautelar.
Também, não entendo pertinentes as alegações de inobservância
dos requisitos legais para decretação da indisponibilidade de bens e de
ausência de fundamentação. (…)
Aliás, o que se constata é que, dada a gravidade e a complexidade
dos elementos colhidos no processo em exame, o TCU parece ter
procedido com a diligência e a cautela que este caso exige.
Além disso, deve-se ressaltar que, de fato, estão presentes os
requisitos legais para decretação cautelar da medida de
indisponibilidade de bens.
O ato impugnado acentuou a robustez dos elementos de convicção
colhidos, vislumbrando alta reprovabilidade das condutas identificadas
e prejuízo muito elevado. A própria referência – feita no item da decisão
atacada que trata da indisponibilidade dos bens – aos elementos de
convicção contidos na fundamentação da decisão parece indicar que a
medida demonstra coerência com o dever de apuração efetiva de
responsabilidade e de promoção de ressarcimento de prejuízos causados,
de modo a garantir a utilidade prática da decisão final do TCU e evitar
o risco de sua ineficácia total.
Entendo que tal determinação guarda pertinência com os
requisitos legais para que seja evitada a ocorrência de danos ao erário
ou a inviabilidade de ressarcimento (art. 44, caput, da Lei 8.443/92).
Essa medida também se coaduna com a exigência legal de promover a
indisponibilidade de bens dos responsáveis para garantir o
ressarcimento dos danos em apuração (art. 44, § 2º, da Lei 8.443/92)”
(MS 33.092/DF, Relator o Ministro Gilmar Mendes, Segunda
Turma, DJ 17.8.2015).
Também com o entendimento de manter a determinação do bloqueio
de bens de particular cujos atos estão sob a fiscalização de Tribunal de
Contas, a Ministra Rosa Weber decidiu a medida liminar no Mandado de
Segurança n. 34.446/DF:
“Mandado de Segurança. Acórdão do Tribunal de Contas da
União. Teoria dos poderes constitucionais implícitos. Poder geral de
cautela das Cortes de Contas. Decretação de indisponibilidade de bens
de particular contratante com a administração pública, pelo prazo de
um ano, para assegurar o resultado útil da apuração de eventual
prejuízo ao erário. Art. 44, § 2º, da Lei nº 8.443/1992. Ressalva da
autoridade impetrada quanto aos bens financeiros necessários à
preservação da atividade empresarial. Subsequente decisão do relator
do TC nº 026.832/2016-0, que, sob pretexto de dar cumprimento ao
deliberado pelo Plenário do TCU, determinou a indisponibilidade
irrestrita dos ativos financeiros da impetrante. Presença, no aspecto,
dos requisitos do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009. Medida liminar
deferida em parte. (…)
29. A interpretação restritiva da norma veiculada no mencionado
preceito legal, defendida pela impetrante, não aparenta merecer guarida.
Estabelecidas as premissas de que (i) o poder geral de cautela se destina
a assegurar o resultado útil das decisões da Corte de Contas e (ii) as
decisões daquele órgão podem contemplar a condenação de particulares
contratantes com entes da administração pública federal, adequado
concluir, ao menos em primeiro olhar, que a indisponibilidade de bens
configura medida passível de aplicação, quando presentes os requisitos
legais, a quaisquer pessoas sujeitas à fiscalização da autoridade
impetrada, independentemente de serem, ou não, titulares de função
pública.
30. Essa é a sinalização que extraio da jurisprudência majoritária
desta Corte, com a vênia da posição externada nas decisões
monocráticas proferidas nos mandados de segurança nºs 34.357, 34.392,
34.410 e 34.421. Também a acenar para a legitimidade do acórdão
impugnado, registro abalizado escólio doutrinário: (…)
34. Como enfatizado pelo Procurador-Geral da República, em
parecer ofertado no MS 34.233, Rel. Min. Gilmar Mendes, o prazo de
um ano, estabelecido no § 2º do art. 44 da Lei 8.443/1922, para a medida
cautelar de indisponibilidade de bens, “é fruto de ponderação legislativa
entre os poderes implícitos e necessários que a Constituição confere ao
TCU para a consecução de seus fins e o direito à propriedade dos
administrados”. (…)
37. De maneira análoga, entendo que a indisponibilidade de bens
financeiros, decretada pelo TCU, além de não propiciar efetiva devassa
acerca das movimentações bancárias da impetrante, por consistir em
medida voltada a segregar ativos para o pagamento de eventual
condenação de ressarcimento ao erário, em absoluto evidencia “quebra”
de sigilo bancário, mas apenas a transferência de informações
protegidas à autoridade impetrada, à qual competirá adotar medidas
para sua salvaguarda. (…)
42. A grandiosidade dos montantes estimados, ao lado da
gravidade e da robustez dos indícios de comportamento ilícito dos
possíveis responsáveis, parecem, à primeira vista, respaldar a
decretação da medida cautelar de indisponibilidade de bens, por
delinearem cenário de risco acentuado para o resultado útil da tomada
de contas especial instaurada no âmbito do TCU.
43. Corrobora esse raciocínio a compreensão de que o risco de
inviabilização do ressarcimento ao erário, ínsito à previsão do art. 44,
§ 2º, da Lei 8.443/1992, não exige prova de que a pessoa sob fiscalização
do Tribunal de Contas da União esteja efetivamente praticando atos de
desbaratamento patrimonial. Exigir prova nesse sentido esvaziaria a
medida em tela, pois, até a colheita de elementos comprobatórios da
prática de atos de dissipação do patrimônio, este já estaria parcial ou
totalmente comprometido, de molde a prejudicar a consecução do
objetivo do dispositivo em comento, qual seja, o de preservar a utilidade
de futuros pronunciamentos do TCU.
44. Realço, por outro lado, que, no acórdão impugnado, a Corte
de Contas da União prestou homenagem a outros vetores
constitucionais e legais, em especial os relacionados à preservação da
empresa, ao delimitar a indisponibilidade, no tocante aos ativos
financeiros, às “aplicações financeiras que representem meras reservas
financeiras e não sejam necessárias para a manutenção da operação das
sociedades empresariais’“(DJ 25.11.2016).
Ao examinar Agravo Regimental na Suspensão de Segurança n.
4.878/RN, decidi:
“6. A possibilidade de suspensão, pelo Presidente do Supremo
Tribunal Federal, de execução de decisões concessivas de segurança, de
liminar e de antecipação dos efeitos de tutela contra o Poder Público
somente se admite quando presentes, simultaneamente, os seguintes
requisitos: a) as decisões a serem suspensas sejam proferidas em única
ou última instância pelos tribunais locais ou federais; b) tenham
potencialidade para causar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança
ou à economia públicas; c) a controvérsia seja de índole constitucional
(Rcl n. 497-AgR/RS , Relator o Ministro Carlos Velloso, Pleno, DJ
06.4.2001; SS n. 2.187-AgR , Relator o Ministro Maurício Corrêa, DJ
21.10.2003; e SS n. 2.465 , Relator o Ministro Nelson Jobim, DJ
20.10.2004 entre outros).
7. A decisão objeto da presente contracautela preenchia esses
requisitos, sendo a questão jurídica nela controvertida de natureza
constitucional, o que conduziu ao deferimento da suspensão e posterior
extensão de seus efeitos ao acórdão que também determinara o
desbloqueio de bens do co-acusado, investigado no Tribunal de Contas
estadual.
8. Pendente de apreciação o agravo regimental interposto contra
a decisão de suspensão do bloqueio da conta corrente da Agravante, o
Rio Grande do Norte manifesta-se pela liberação do bloqueio e
desistência parcial da suspensão em relação a Wilza Danta Targino,
com o prosseguimento da presente suspensão em relação ao bloqueio dos
bens do co-acusado Oswaldo Soares da Cruz, objeto do pedido de
extensão deferido.
9. Os pressupostos para o deferimento da suspensão de segurança
foram detalhadamente analisados pela Presidência deste Supremo
Tribunal, pelo Ministro Joaquim Barbosa, no pedido inicial, e pelo
Ministro Ricardo Lewandowski, no pedido de extensão, quando se
demonstrou a necessidade de resguardo do patrimônio público e de se
assegurar eventual ressarcimento pelos prejuízos avaliados em mais de
R$ 14.000.000,00 (quatorze milhões de reais) no denominado
“escândalo dos precatórios no TJRN”, dos quais R$ 6.219.659,51 (seis
milhões duzentos e dezenove mil seiscentos e cinquenta e nove reais e
cinquenta e um centavos) estavam na conta corrente de Wilza Danta
Targino.
10. Em duas oportunidades (docs. 24 e 69), o Procurador-Geral
da República, Rodrigo Janot – legitimado ativo para ajuizar suspensão
de segurança e interpor eventuais recursos –, manifestou-se pela
necessidade de manter-se o bloqueio da conta, consignando a
independência das instâncias administrativa, cível e criminal,
opinando pelo desprovimento do agravo regimental:
“SUSPENSÃO DE SEGURANÇA. AGRAVO REGIMENTAL.
TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL. MEDIDA CAUTELAR,
INDISPONIBILIDADE. CONTA CORRENTE. APURAÇÃO.
FRAUDE. PRECATÓRIO. REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR.
LIMINAR. TRIBUNAL DE JUSTIÇA. LIBERAÇÃO.
1 – Não prospera o recurso que deixa de impugnar
especificamente os fundamentos determinantes da decisão recorrida.
2 – A comprovação de absolvição da esfera administrativa não
suprime eventual responsabilidade cível ou criminal, em razão do
princípio da independência das instâncias e da ausência de causa de
imunidade que subtraia a sua instalação.
3 – Dado que a liberação judicial dos recursos em conta corrente
foi irrestrita, permanece vigorante a cautela necessária ao deferimento
do pedido de suspensão de segurança.
4 – A premência da situação analisada criou ocasião propícia para
que o Tribunal de Contas, no uso de seu poder geral de cautela, ínsito à
sua prerrogativa de julgador, decretasse a indisponibilidade da conta
corrente da servidora e a perda de sua função pública.
5 – Inexistem indícios de tratamento diferenciado entre os
envolvidos na fraude de precatórios, à vista do pedido de extensão da
suspensão a mandado de segurança impetrado por outro investigado
pelos desvios financeiros.
6 – Parecer pelo desprovimento do agravo regimental e pela
ratificação das conclusões do Parecer 2170/2014 –ASJCIV/SAJ/PGR.”
11. Em 31.01.2017, após a juntada dos documentos anexados ao
pedido de desistência parcial da suspensão formulado pelo Estado do
Rio Grande do Norte, consignou o Procurador-Geral da República:
“Diante do teor das certidões anexadas aos autos, que evidencia,
até o momento, a ausência de responsabilização da requerida na seara
criminal, tributária e administrativa, e da incidência dos princípios
constitucionais da inocência presumida e da dignidade da pessoal
humana, opina a Procuradoria-Geral da República pelo acatamento do
requerimento de desbloqueio parcial da conta corrente de Wilza Dantas
Targino para permitir a movimentação de verbas exclusivamente
salariais, mantendo-se a indisponibilidade quanto aos demais valores.”
(fl. 6 - doc. 81)
12. Não há razão jurídica a sustentar a pretendida liberação da
conta corrente de Wilza Danta Targino, com o consequente prejuízo da
suspensão em relação a essa Interessada.
Além da independência das instâncias administrativa, cível e
criminal antes apontadas, persiste a necessidade de resguardar-se o
patrimônio público garantindo eventual ressarcimento pelas vultosas
quantias alegadamente desviadas, objeto da apuração em trâmite no
Tribunal de Contas estadual, em cenário de notória crise financeira pela
qual passam os Estados.
Anote-se ter sido interposto recurso extraordinário contra o
acórdão confirmatório da liminar deferida no mandado de segurança n.
2013.019602-6, objeto da presente suspensão, sendo certo que a
“suspensão de segurança vigorará enquanto pender o recurso, ficando
sem efeito, se a decisão concessiva for mantida pelo Supremo Tribunal
Federal ou transitar em julgado” (art. 297, § 3º do RI/STF).
13. Ademais, em momento algum se demonstrou que os mais de
seis milhões de reais depositados na conta corrente que se pretende
desbloquear tenham natureza alimentar por derivarem apenas de sua
remuneração. Ônus de impenhorabilidade que, além de difícil
demonstração na espécie, tratando-se de servidora pública, caberia à
Agravante, nos termos do art. 854, § 3º, inc. I, do Código de Processo
Civil.
14. Todavia, para se garantir a livre movimentação das verbas de
natureza salarial, com a disponibilidade de seus vencimentos ou
proventos mensalmente depositados na condição de servidora pública,
suficiente é a abertura de nova “conta salário”, com a comunicação aos
órgãos competentes de recursos humanos do Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Norte.
15. Pelo exposto, indefiro o pedido de desbloqueio da contacorrente
n. 791.434-2, agência 5769-x, determinando, contudo, ao
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte que providencie a abertura
de conta salário, de titularidade de Wilza Danta Targino, para o
depósito e movimentação das verbas de natureza salarial da servidora”
(DJ 27.3.2017).
13. O Ministro Dias Toffoli decidiu:
“em decorrência da amplitude das competências fiscalizadoras da
Corte de Contas, tem-se que não é a natureza do ente envolvido na
relação que permite, ou não, a incidência da fiscalização da Corte de
Contas, mas sim a origem dos recursos envolvidos, conforme dispõe o
art. 71, II, da Constituição Federal” (MS n. 24.379/DF, Relator o
Ministro Dias Toffoli, Primeira Turma, DJ 8.6.2015).
14. Na espécie vertente, em exame precário, estão configurados os
elementos justificadores da suspensão dos efeitos do acórdão impugnado.
A anulação do Acórdão do Tribunal de Contas n. 441/2016 (Processo
n. 012520/2015-TC), além de representar a negativa da atribuição
constitucionalmente atribuída aos Tribunais de Contas estaduais, a
demonstrar possível lesão à ordem pública, pode causar lesão à economia
pública por importar em potencial inutilidade do processo administrativo
instaurado contra os beneficiários de recursos públicos indicados na
referida tomada de contas, cujo desvio total estimado é de trinta e quatro
milhões de reais.
Considerando-se que, na mesma tomada de contas estadual, constam
aproximadamente cento e seis supostos beneficiários de transferências
indevidas de recursos públicos titularizados pelo Instituto de
Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente – IDEMA/RN (Relatório
de Auditoria n. 116/2016 – DAI, fl. 95, doc. 6), parece certo o efeito
multiplicador do acórdão impugnado.
15. Pelo exposto, defiro a medida liminar para suspender o acórdão
proferido no Mandado de Segurança n. 2016.016466-4 pelo Tribunal de
Justiça do Rio Grande do Norte, mantendo a determinação de bloqueio
de valores discriminados no Acórdão n. 411/2016 do Tribunal de Contas
do Rio Grande do Norte.
Manifestem-se sucessivamente a Interessada e a Procuradoria-Geral
da República (§ 2º do art. 4º da Lei n. 8.437/1992).
Na sequência, retornem os autos à Presidência deste Supremo
Tribunal.
Publique-se.
Comunique-se com urgência.
Brasília, 28 de setembro de 2017.
Ministra CÁRMEN LÚCIA
Presidente
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